如何阅读欧盟立法？

作者：Jasper Krommendijk & Frederik Zuiderveen Borgesius*
译者：王蓓**
说明：点此访问原文。基尔赫堡区，即欧盟法院所在区。

如何阅读指令和条例等欧盟立法？本文旨在为法律、公共管理及计算机科学专业学生提供阅读欧盟立法的实用指导。尽管主要面向教学场景，本文可供首次接触欧盟立法的实务工作者参考。本文可作为我们此前发布的《如何阅读欧盟法院（CJEU）判决》的配套读物。

需特别强调：本文仅为方法论建议，而非硬性规则。例如，专业律师可能采用更适合其工作需求的差异化方法。

欧盟立法类型解析

欧盟立法种类繁多，本文仅介绍最主要的几种类型。

欧盟条约（The EU Treaties）

尽管欧盟条约本身不属于立法范畴，但它们是欧盟法的重要渊源——首要法律渊源（primary source of EU law），故常被称为“一级立法”（primary EU law），与“二级立法”（secondary EU law）相对。欧盟有两部核心条约，第一部是《欧洲联盟条约》（TEU），阐述了欧盟宗旨及核心机构治理框架。

另一部是《欧盟运作条约》（TFEU），规范了欧盟运行机制及权能划分。TFEU的条文数量（358条）远超TEU（55条）。二者共同构成欧盟的“宪法性文件”（需注意该表述非官方且存在争议）。其他重要条约包括《欧洲原子能共同体条约》、联系协定及各类议定书等也被视为是欧盟的一级立法。

条例（Regulation）

条例是欧盟二级立法的一个重要分支，TFEU第288条将其定义为：“条例具有普遍适用性，其全部条款对全体成员国具有约束力并可直接实施。”

简而言之，条例可视作在整个欧盟境内统一适用的成文法。一个典型的例子是《通用数据保护条例》（GDPR），条例文本自生效之日起即在全体成员国境内同步实施。

指令（Directive）

TFEU第288条明确定义：“指令对所要实现的结果具有约束力，但应由成员国自行选择实施形式与方法。”

与条例不同，指令需经成员国转化实施。其转化方式具有灵活性，成员国可自行选择实施的方式，比如制定新法，修订现有法律，或将指令内容纳入具有法律约束力的政府决定。因此，不同成员国就同一指令转化后的规则可能存在差异。

执业律师通常查阅指令转化实施后的国内法。例如，《电子隐私指令》要求成员国在国内法中制定网络追踪规则。荷兰执业律师处理相关事务时，通常援引《荷兰电信法》第11.7A条（即《电子隐私指令》的荷兰转化条款）。

特定情形下，自然人或法人可在法院直接援引指令主张权利。即当指令条款满足“无条件性”与“充分明确性”要件时，可对成员国政府产生直接效力。此外，成员国法院负有对国内法进行符合指令精神解释的义务。

易混淆的非正式名称

欧盟近年倾向于使用简化的通俗名称指代立法文件。比如《数字服务法》（Digital Services Act）实为《欧洲议会与欧盟理事会第2022/2065号条例：关于建立数字服务单一市场并修订第2000/31/EC号指令的条例》（Regulation (EU) 2022/2065）。使用“Act”一词可能混淆其实际立法类型，让人难以分辨这是条例还是指令（另见《数字市场法》）。类似地，《欧洲通信法典》（European Communications Code），欧盟使用了“Code”一词，但其实为指令。

学界亦常创造非官方简称并被广泛采用。例如，《电子隐私指令》（ePrivacy Directive）在实践中普遍指代《关于电子通信领域个人数据处理与隐私保护的第2002/58/EC号指令》（Directive 2002/58/EC），尽管欧盟官方文件未使用该简称。

欧盟立法检索方法

如果已经知道某部欧盟立法的名称并希望查阅其文本，应登录欧盟官方法律数据库EUR-Lex。该平台自述功能为：“EUR-Lex是您通向欧盟法律的在线门户。它提供最权威、最全面的欧盟法律文件访问服务，支持欧盟全部24种官方语言，每日更新。”

操作示例：检索《数字服务法》（Digital Services Act）

使用EUR-Lex首页的“快速检索”（Quick search）功能，输入Digital Services Act。
确认检索结果为《数字服务法》正式文本。

关键注意事项：

EUR-Lex包含立法提案草案等非生效文件，请务必确认文本状态标注为“现行有效”（In force）。
核对《欧盟官方公报》（Official Journal of the EU）的公布信息（例如：“OJ L 277, 27.10.2022, p. 1-102”）

警惕第三方来源：谨慎使用谷歌等搜索引擎获取欧盟立法文本，部分网站转载的PDF文件可能未及时更新。EUR-Lex始终是最权威、最新的信息源。

语言版本选择

你可选择欧盟任一官方语言版本进行阅读。所有语言版本具有同等法律效力，翻译准确性经过严格把控。

不存在某种语言（如英语或法语）比其他语言更具权威性的情况。极少数情况下，不同语言版本可能存在细微表述差异（翻译错误极其少见）。

文本版本选择

如果发现某部立法（例如《电子隐私指令》）在EUR-Lex页面显示存在“合并版本”（Consolidated version），建议优先选用该版本。例如，《电子隐私指令》的EUR-Lex页面注明：“此指令存在修正，现行有效版本：2009年12月19日合并版”。

合并版本更方便阅读因为欧盟立法可能被后续立法修正。例如，2002年颁布的《电子隐私指令》先后被2006年、2009年发布的指令修正。修正指令的表述形式通常为“第1条第1款替换如下…”，这种碎片化修订方式不利于阅读。

而欧盟发布的合并版本已将历次修订内容整合至原始立法文本中。（具体例子可参考《电子隐私指令》2009年合并版本。）

欧盟立法阅读方法

序言及“鉴于…”条款（A preamble with recitals）

人们或许会习惯性地从文本开头逐字阅读欧盟立法文件，但我们不建议这样做。

相反，我们建议跳过序言，直接阅读正文条款（从“Article 1”开始）。条款作为立法的规范性核心，应作为阅读重点。

条款前的序言内容由以下两部分构成：
1.若干介绍性语句：阐明法律基础（此项声明至关重要，因为欧盟并非在所有领域都具有普遍权能）及立法程序（如普通立法程序或特别程序）；
2.有编号的“鉴于…”条款：阐释立法目标、术语解释等背景信息。

“鉴于……”条款无直接法律约束力，但具有重要参考价值。司法实践中，法院常援引鉴于条款解释具有约束力的具体条款内容，尤其是存在多种解释可能的情形时。我们在阅读立法时也可以采用这种方法：先精读条款，遇解释歧义时回溯相关鉴于条款。

但是当欧盟两大共同立法机构（欧洲议会与欧盟理事会）就争议问题无法达成共识时，可能会采取折中方案——仅在立法文件的鉴于条款中提及此争议事项而避免条款层面的明文规定。

关于合并版本中的“鉴于…”条款的注意事项

值得注意的是，一项法规的合并版本通常仅包含最初版本的序言（及鉴于条款）。以《电子隐私指令》合并版本为例：该指令最初颁布于2002年，最新修订于2009年。但2009年修正指令的鉴于条款并未被整合至合并文本中。因此，阅读欧盟立法合并版本时，如需全面掌握鉴于条款内容，必须另行查阅相关修正指令的序言部分。

综上建议：首次接触某部欧盟立法时，建议暂时略过“鉴于…”条款部分。

阅读方法

以《数字服务法》为例，请滚动屏幕或翻阅纸质文件至正文条款部分（“Article 1”）。

首先阅读Article 1。Article 1通常阐明“立法主旨”（Subject Matter）；其次是Article 2，此条款通常界定“适用范围”（Scope），明确管辖对象。通过阅读阐明立法主旨和适用范围的条款可以建对一部立法文件的初步认识。

紧接着，阅读立法的各项标题，如章（Chapter）标题或节（Section）标题。仍然以《数字服务法》为例，本法第一章标题为“总则”（‘General provisions’）、第二章标题为“中介服务提供者责任”（‘Liability of providers of intermediary services’）。通过阅读这些标题可以帮助我们把握立法的法律框架。

通读完章节标题后，我们回到具体条款。靠前的条款中通常有一个定义条款（Definitions），对相关术语进行了解释说明（在《数字服务法》的例子里是Article 3）。定义条款虽显枯燥但对于理解后续条款至关重要。不强求精读，至少应大致浏览该条款，标记关键术语，便于后续条款回溯。

读完定义条款之后继续逐条阅读，注意结合标题理解总体法律框架。碰到定义模糊的条款时，相关的鉴于条款可以帮助我们理解。然而EUR-Lex并未直接关联某一条款与其相对应的鉴于条款，但是在数字文本中（网页或pdf），可直接使用关键词检索功能查找相关鉴于条款。

立法文件时效性核查

每部立法末条会说明该立法生效情况。如《数字服务法》第93条：
“生效与适用
第1款：本条例自公布于《欧盟官方公报》之日后第20日生效。
第2款：本条例自2024年2月17日起适用。”

在EUR-lex页面的最上方，可以看到某部立法的具体发布时间。如《数字服务法》，为2022年10月27日在官方期刊上发布：“OJ L 277, 27.10.2022”。

其中，生效（in force）指立法在欧盟法律秩序中获得形式效力。适用（applies）指立法对自然人或法人产生实质约束。

为了更具体地说明这一点，我们进一步以《数字服务法》为例。只有当法规适用时，才能对违规行为处以罚款。即《数字服务法》将在生效（2022 年 11 月）大约 13 个月后（2024 年 2 月）适用。立法通常设置这样一个过渡期，以便企业调整合规体系。毕竟，因为几天前才公布的规则而对公司进行罚款是不合理的。

但如上文所述，指令不能（直接）适用，需经成员国转化方产生适用效力。因此，实务中应援引转化后的国内法（而不是该指令）。只有在特定条件下，指令产生“直接效力”，才可由个人在法院直接主张。

一些小妙招

在阅读欧盟立法时，还有一些“小妙招”。比如通过查阅欧盟官方编制的立法摘要（summaries）来帮助理解，但要注意，因为这些摘要有时会带有欧盟自身的“宣传”色彩。

第二个小妙招是参阅逐条评注。这类评注可以以书籍、网站或法律专业数据库的形式出现，通常会指出相关的鉴于条款、欧洲法院在特定术语方面的判例法，以及重要的软法（soft law）或国际发展（international developments）。执业律师、法官和法学学者也常常使用此类评注。在线逐条评注的一个例子是GDPRhub，对GDPR进行了解读。

如果要开展更深度的法律研究，你还可以阅读学术论文以及立法最初的提案和谈判文件（详见此链接）。此外，还可以在CURIA数据库中使用立法文号在“Text”项下进行检索，例如检索《数字服务法》时可以输入“2022/2065”查找欧洲司法法院的相关判例，以帮助阐释立法中的某些条款。

老生常谈的提醒

为确保获取信息的全面性（且由于我们都受过法律教育，有“职业变形”[déformation professionnelle]之虞），在此提醒：如果你遇到法律问题，请务必咨询专业律师。与其他立法一样，欧盟法律可能十分复杂，新法规的各种细微差别也常常难以悉数掌握。作者二人均拥有法学博士学位，但在研究超出自身专业范围的立法时，也会向专家请教。